文 / 孙 蕾

　　为全力保障广大人民群众“舌尖上的安全”，加大对不法食品加工生产者的惩戒力度，《食品安全法》的第134条新增设了“累加处罚”，又称“三振出局”，内容为“食品生产经营者在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的，由食品安全监督管理部门责令停产停业，直至吊销许可证。”从“累加处罚”条款中可以看到两种处罚办法，分别是“责令停产停业”以及“吊销许可证”，虽然都是严厉的“资格罚”，但是这两者在轻重程度上有着较大差异。基于此，以下就着重探讨了不同处罚办法的具体适用，避免出现这一条条款的错用、误用问题。

　　“责令停产停业”的法律适用

　　从“累加处罚”条款中原文“责令停产停业，直至吊销许可证”来看，可以看出这两者是一个递进的关系，在“责令停产停业”期限结束后，如果依然存在违背《食品安全法》的问题，视情节可再次“责令停产停业”，或“吊销许可证”。可以将“责令停产停业”理解为对违法情节比较轻的食品加工生产者给予的改正机会，但如果拒不整改，就可给予最严厉的“资格罚”——“吊销许可证”。那么这就存在一个问题，“责令停产停业”的期限定为多长比较合适。这个没有具体要求，期限长短是行政执法机构结合实际情况自由裁量，一方面要考虑违法者得到应有的处罚，另一方面也是给予其足够的改正时间。一般来说最长期限是不超过15天，也就是按照《治安管理处罚法》中行政拘留的15日最高期限而定，并且注意要短于相对人行政许可的剩余时间，否则就等同于对其采取了“吊销许可证”的处罚。

　　前文提到“责令停产停业”可以看作是给予情节较轻的违法食品加工生产者的改正机会，虽然可以这么理解，但它和“责令整改”存在本质的区别。“责令整改”属于行政措施，并没有惩罚性质，在整改完成后就可以恢复正常营业。“责令停产停业”则属于行政处罚，其期限长短并不受当事人的改正情况而影响，而是根据行政处罚规定来确定时长，即使经过一两天就整改完成，也依然要等到行政处罚期限结束才能恢复营业。“责令停产停业”的目的是为了惩戒不法食品加工生产者，并使其杜绝不法行为，因此在“责令停产停业”的同时还应要求其“责令整改”。

　　在“责令停产停业”的范围方面目前有一定争议，可归纳为两种不同的观点：①停产停业适用于违法当事人获得许可的所有经营范围。②停产停业适用于“一年内累计三次违反本法规定”的相关食品生产范围。实际上也就是惩罚力度上的区别，显然第一种观点更加严厉，出现“三振出局”时，当事人的所有经营产业都会被停业。笔者认为“累加处罚”中的停产停业应当是第一种，这样才能起到对不法食品加工生产者的严厉惩戒。根据《行政处罚法》的规定，责令停产停业这种行政处罚要使当事人付出违法成本，如果只针对“一年内累计三次违反本法规定”的相关食品生产活动责令停业，那么并不会使当事人出现多大的利益损失。因为在执行时很可能最终演变为停产或停止销售某一品类、某一批次的食品，也就是类似“下架”的结果，商家可以增产和这一品类相近的合格产品，最大程度弥补损失，最终导致处罚并没有造成多大损失，使“累加处罚”形同虚设，失去了“累加处罚”严厉惩戒的立法初衷。因此，在“责令停产停业”的适用范围方面，应当是适用于违法当事人获得许可的所有经营范围。

　　“直至吊销许可证”的法律适用

　　从《食品安全法》134条“累加处罚”条款的内容来看，“直至吊销许可证”和“责令停产停业”是一种递进关系，明显可以看出吊销许可证是更重的处罚。在具体实施时，可先给予“责令停产停业”的处罚，待到停业期限结束后，如果仍拒不改正，则会予以更重的“吊销许可证”处罚。但如果本身就是比较严重的问题，则可不先给予“责令停产停业”，而是直接“吊销许可证”。在适用原则上，“吊销许可证”有两个典型特点：①递进性。就是执法者按照自由裁量权的原则结合当事人不法问题的危害程度较低、情形也不是很严重，那么可以先采用“责令停产停业”，如果依然不整改，那么就可以给予“吊销许可证”的严厉处罚。②可选择性。执法者可以视违法情形从“责令停产停业”及“吊销许可证”这两种行政处罚中选择一种，也就是说如果违法情形非常严重，造成了极大的社会危害，那么就无需递进，而是直接选择“吊销许可证”。根据“直至”表达的是一种递进，但不代表只能先“责令停产停业”，再“吊销许可证”。而是要按照自由裁量权的原则，并体现严厉惩戒，对严重的恶劣违法行为，直接给予最为严厉的吊销许可证”。

　　“吊销许可证”是最高的“资格罚”，那么对于一年内受到三次行政处罚的食品加工生产者是先“责令停产停业”，还是直接给予“吊销许可证”，是按照案件的严重程度来定，但这就有一定的主观性，具体何种程度的案件可以直接“吊销许可证”，不同的执法者都有自己的看法。所以程度上的把控就难以统一，目前也没有具体的法律细则来规定。对于这一问题，笔者认为可以结合“三次行政处罚来看”。如果当事人一年中的三次行政处罚，有一次比较大的处罚，那么对于这样的食品加工生产者就可以采用直接“吊销许可证”的方式。如果三次均为小行政处罚，那么就是予以“责令停产停业”出发，并责令整改，再根据整改情况、态度等，判断是否追加更严厉的处罚，从而体现出“过罚相当”，体现这两种处罚的差异性。

　　综上，《食品安全法》第134条新增的“累加处罚”，是为保障我国食品健康安全、严厉惩戒不法食品加工生产者而设的加重处罚制度，通过这一制度提升了犯罪成本，加大了对不法食品加工生产者的处罚力度。在新增“累加处罚”后，三次违反本法者将额外受到一次处罚，且这一额外处罚将会是严厉的“资格罚”，甚至可能是最为严厉的“吊销许可证”，从而起到强有力的惩戒、震慑作用。其实“累加处罚”在国内外行政处罚中一直都存在，但将“累加处罚”应用到食品安全法领域则是一次全新的尝试。毕竟是首次尝试的法律修订，可能会存在一些有争议的地方，尤其是在法律适用方面，故此笔者提出一些自己的看法，希望能为同行业者提供一定参考，也期待未来的《食品安全法》法律修订对于有争议的部分能够有更加细致、系统的规定，推进我国食品安全法律领域的不断完善。

　　作者单位：江苏省司法警官高等职业学校