文 / 李 晋

核心观点：《食品安全法》及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》未规定一般销售者（主要指：非统一采购配送经营模式的商场、超市、便利店）购进食用农产品需要查验“合格证明文件”，而出具及查验“合格证明文件”又是保证食用农产品质量安全的重要监管手段。2022年9月新修订的《农产品质量安全法》从法律层面首创了出具食用农产品承诺达标合格证制度，该项制度的确立让监管部门在从“农田到餐桌”全链条监管中有了现实抓手，而根据《食品安全法》规定食用农产品的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定，所以一般销售者购进食用农产品应当查验食用农产品承诺达标合格证，未查验的视为未履行食用农产品进货查验义务。

在食用农产品抽检不合格案件中，执法人员经常会碰到销售者反映自己购进食用农产品时，索要了供货商身份信息及购货凭证，而由于供货商不能提供检验报告等合格证明文件，所以无从知晓购进货品是否合格（符合食品安全标准），自己不存在主观过错应该予以免责。食用农产品的进货查验是否必须查验“合格证明文件”关系到销售者是否履行了进货查验义务，也决定着是否可以免予处罚，而实践中执法人员对于是否需要查验“合格证明文件”争议较大。下面笔者将通过对现有法律规范的分析，以及结合2022年9月新修订的《农产品质量安全法》（以下简称“新农安法”）中关于食用农产品承诺达标合格证制度的创设，对于销售者购进食用农产品如何查验“合格证明文件”进行探讨。

《食品安全法》关于查验购进食用农产品“合格证明文件”的规定

《食品安全法》第五十三条规定食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明（以下称合格证明文件）。笔者认为第五十三条中的食品指的是生产加工类食品而不是食用农产品，《食品安全法》第六十五条才是对食品农产品销售者进货查验义务的特别规定，而该条款未规定“合格证明文件”的查验。

首先从历史沿革看，2009年实施的《食品安全法》对于食品经营者采购食品，规定了应当查验供货者的许可证和食品合格证明文件，而对于采购食用农产品的进货查验却未做规定。2015年修订的《食品安全法》则首次出现了食用农产品进货查验制度的规定，内容与现行的《食品安全法》第六十五条基本一致。参考袁杰、徐景和主编的《〈中华人民共和国食品安全法〉释义》（2015版）关于第六十五条的解释，《食品安全法》对一般的食品经营者规定了进货查验记录制度，要求食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。考虑到食用农产品不同于一般的加工食品，具有鲜活易腐、保质期短、不经过工业加工等特点，无法适用上述一般食品经营者进货查验记录制度的规定，所以本条专门对销售食用农产品的进货查验记录制度作了特别规定，以适应对食用农产品市场销售管理的需要。由此可见，2015版《食品安全法》新增的第六十五条是对旧版缺失的食用农产品经营者进货查验义务的补充。

其次从条款设置看，《食品安全法》第一百二十六条就食品生产经营者和食用农产品销售者违反进货查验义务分别列出了罚则，如果第五十三条是对包括食用农产品销售者在内的所有食品生产经营者进货查验制度的概括规定，则无需如此设置处罚条款。

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》关于查验购进食用农产品“合格证明文件”的规定

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《办法》）第十二条要求集中交易市场开办者应当查验并留存入场销售者销售的食用农产品的合格证明文件。对于无法提供合格证明文件的则规定集中交易市场开办者应当进行抽样检验或者快速检测。而对于一般销售者采购食用农产品的查验义务只在第二十六条做了概括性规定，要求应当按照规定查验相关证明材料，但对于相关证明材料是否包含“合格证明文件”则没有进一步明确。

有观点认为可以参照《办法》对于集中交易市场开办者查验义务的规定推出一般销售者也需要查验供货者的合格证明文件。笔者认为此处不能适用类推，首先两者概念不同。《办法》第五十七条规定食用农产品集中交易市场开办者，指依法设立、为食用农产品交易提供平台、场地、设施、服务以及日常管理的企业法人或者其他组织。而参考《办法》第二条关于食用农产品市场销售的定义，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。由两者的定义可以看出，集中交易市场开办者不是食用农产品的销售者，而是为销售者提供经营条件的“服务者”。其次两者的责任和义务不同，由于利用集中交易市场销售食品的现象比较普遍，一旦出现销售不合格食品的情况，则会危及公众身体健康和生命安全，是重点监管区域。并且他们是距离入场食品经营者最近、最直接的监督者，能够发挥食品安全监管部门难以发挥的监管作用。所以《食品安全法》第六十一条专门就集中交易市场开办者的责任和义务做出了规定，《办法》也对于其应该承担的责任和义务做出区别于一般销售者的单独设置。

《农产品质量安全法》关于出具食用农产品“合格证明文件”的规定

查验合格证明文件的目的是保证食用农产品的质量安全，根据《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号），农业部门和食品药品监管部门共同建立以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理衔接机制。其中特别提到食品药品监管部门要将查验农业行政主管部门认可的作为食用农产品产地准出基础条件的质量合格证明作为食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业的基本条件。所以销售者采购食用农产品，还应当查验农业行政主管部门认可的质量合格证明（合格证明文件）。

为落实上述《意见》要求，农业部门相继印发了《农业部关于开展食用农产品合格证管理试点工作的通知》（农质发〔2016〕11号）和《农业农村部关于印发〈全国试行食用农产品合格证制度实施方案〉的通知》（农质发〔2019〕6号），要求在全国范围内试行出具食用农产品合格证，但是由于上述两个《通知》都属于部门规范性文件缺乏法律效力，且未与市场监管部门做好市场准入的衔接，所以查验食用农产品合格证不能作为进货查验的强制要求。

2021年农业农村部发布了《农业农村部办公厅关于加快推进承诺达标合格证制度试行工作的通知》（农办质〔2021〕16号），文件强调通过推进食用农产品承诺达标合格证制度，可以有效督促种植养殖生产者落实主体责任，构建以合格证为核心的农产品质量安全监管新模式，逐步建立完善以承诺达标合格证为载体的食用农产品产地准出、市场准入衔接机制，实现食用农产品从“农田到餐桌”全过程质量安全追溯。随着“新农安法”的出台，在法律层面落实了出具承诺达标合格证制度，在产地准出环节构建了以食用农产品承诺达标合格证制度为抓手的新农产品质量安全监管方式。

“新农安法”规定《食品安全法》对食用农产品的市场销售已经作出规定的，应当遵守其规定，所以对于食用农产品的市场销售应该首先适用《食品安全法》。但是本文所讨论的查验“合格证明文件”的问题，在《食品安全法》及相关规章中均无明确规定，而出具“合格证明文件”是实现食用农产品质量安全控制的必然要求。根据《食品安全法》规定食用农产品的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定，所以应当查验“新农安法”要求农产品生产经营者出具的食用农产品承诺达标合格证。

综上所述，2023年1月1日起销售者购进食用农产品需要查验农产品生产企业、农民专业合作社、从事农产品收购的单位或者个人按规定开具的承诺达标合格证。未查验的，属于未按规定查验相关证明材料，未履行食用农产品进货查验义务，不能免于处罚。

“新农安法”进一步厘清了市场监管部门和农业部门在食用农产品市场销售环节以及质量安全管理中的职责边界，尤其是在《食品安全法》对于食用农产品的质量安全监管缺乏明确规定时，《农产品质量安全法》可以作为有效的补充，从而证明了“新农安法”在从“农田到餐桌”全链条监管中的重要地位。

（作者单位：北京市东城区市场监督管理局）