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张可云 邓仲良 | 形成区域协调发展新格局的重点与难点

2021-09-05 22:05:05来源: 国家治理周刊

  随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段,区域和城乡发展不平衡不充分问题变得尤为突出。中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所张可云教授、中国社会科学院人口与劳动经济研究所邓仲良副研究员指出,要正确认识和把握影响区域协调发展的关键问题,推动形成优势互补、协调发展的区域经济新格局,助力经济社会高质量发展。

  步入新发展阶段,以习近平同志为核心的党中央对推进“十四五”及未来更长时期经济社会高质量发展作出重大战略谋划,要求深入贯彻新发展理念、构建新发展格局。随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段,区域和城乡发展不平衡不充分问题变得尤为突出,围绕实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当等区域协调发展目标,需要遵循客观规律,发挥地区优势,统筹区域发展和人的发展,形成助力经济社会高质量发展的区域协调发展新格局。

  正确认识和把握影响区域协调发展的关键问题

  近年来,虽然全球经济不确定性持续加剧,但中国经济逆势增长,国内经济结构呈现新的变化,与此同时也要认识到当前我国区域发展差距仍然较大,区域分化现象逐步凸显,为此,需要正确认识和把握影响区域协调发展的关键问题。

  区域是经济发展的空间载体,平衡充分的经济增长势必也要求平衡充分的区域协调发展格局。区域发展分化最直观地表现为人口集聚的空间极化和人口流动的持续性空间失衡。近些年来,人口向大城市集聚的趋势日益明显,超大、特大城市成为区域内重要经济增长极。根据《2019年城市建设统计年鉴》,2019年我国已形成6个人口超1000万的超大城市和10个人口在500万至1000万之间的特大城市,2021年第七次人口普查数据表明流动人口规模还在进一步扩大,这意味着超大和特大城市数目还有增多趋势。作为区域性中心城市,这些超大和特大城市大都位于京津冀、长三角、珠三角、成渝地区、中原地区、关中地区等主要经济区,与周边中小城市共同形成了联系紧密的城市体系,并不断发挥自身“以大带小”的作用,带动周边中小城市协同发展。

  劳动力前往收入回报率和公共服务质量都较高的地区或城市工作和生活,是人口流动的客观经济规律,但人口集聚也意味着部分地区存在人口外流现象。大规模人口持续外流将引发负面问题,具体包括:直接改变本地劳动力结构和消费规模,进一步放大人口老龄化问题,影响区域经济增长动力,进而造成区域发展动力分化;减小财政税基,加大人口净流出地区财政压力和债务负担;制约人力资本的形成,导致人口净流出地区丧失转型发展的可能;促使产业发展逐步单一化,在本地产业无法实现本地人口充分就业的情况下,劳动力外流趋势又会进一步加剧,导致人口净流出地区逐步衰退和“城市收缩”,从而陷入累积循环的被动局面。

  引起人口流动空间失衡的核心问题在于产业发展问题。目前中国经济已经进入后工业化时期,工业和服务业并存发展,但二者呈现出较大的空间差异性。由于集聚效应显著,超大、特大城市服务经济相对发达,尤其是区域性中心大城市的创新、教育、医疗等资源聚集优势明显,但部分大城市、中小城市制造业呈现出空间衰退或过度服务业化的倾向,这是造成欠发达地区发展动力缺失的关键原因。这种情况在资源枯竭型地区和制造业衰退地区表现得尤为明显,这类地区多集中在北方,南方中西部也存在这样的问题。

  回顾这类地区主要省市以往经济增长模式(工业增加值/服务业增加值)可以发现,2010年以前北方大多数省市的经济增长主要依靠工业,如钢铁冶炼、煤炭采掘加工等,后来面临经济转型要求时,这些省市因为没有及时延伸制造业价值链,加上污染性开采冶炼又被限制,制造业发展面临诸多挑战。而发展服务业又需要较高的人力资本累积水平和市场潜能优势,尤其是生产性服务业对本地高技能劳动力、创新投入等要求较高。这样一来,这些地区实际上陷入了“被去工业化”导致的经济增长失速和制造业增加值相对降低而引起的“被服务业化”的困境中,服务业水平自然不高。

  除区域间发展差距较大外,城乡发展不平衡不充分也是我国经济社会发展存在的突出问题。主要体现为农村发展滞后于城市、城乡收入差距较大,其中的关键原因在于城乡二元结构仍然存在,农村与城市、农业与制造业和服务业没有实现有效的融合发展。第七次人口普查数据表明,2020年中国流动人口规模已达3.76亿人,较2010年增加69.73%。而一直以来,农村流动人口(外出农民工)在总流动人口中都占据较大的比重,这造成了一定程度上的农村“人—地”分离现象,使得城乡要素市场呈现单向、分割的流动模式,埋下了城镇化进程失速、人口流动空间失衡的隐患。从世界城镇化发展规律来看,中国常住人口城镇化率63.89%意味着我国城市化进程还位于“快速阶段”,而户籍城镇化率45.40%则表明虽然大量农村人口在城市工作、生活,但他们并未有效融入城市。为此,亟需加快深化户籍制度改革,破解影响“城乡要素平等交换、双向流动”的制度性壁垒。

  构建新发展格局要求更高水平和更高质量的区域协调发展

  早在2018年11月,中共中央、国务院就发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,要求以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领,以“四大板块”为基础,促进区域间相互融通补充。如今,构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局对区域协调发展提出了更高要求,为此,要把握好以下几个方向:

  第一,更好地处理“两个统筹”关系,即统筹发展和安全、统筹区域发展和人的发展。形成新发展格局的前提是统筹好发展和安全。都市圈和城市群具有天然的经济韧性,当面临外部冲击时,其可以通过城市体系和产业体系的空间匹配来化解外部风险。另外,促进区域协调发展的核心在于统筹好区域发展和人的发展间的关系,人口数量和人力资本直接影响着消费规模和区域生产效率,区域间要实现协调发展,离不开以人为本的新型城镇化建设。同时,扩大内需是构建新发展格局的重中之重,而内需的形成又与人口规模效应和人力资本效应紧密相关。为此,要把握好人口规模和人力资本这两个构建新发展格局的基本变量,切实提高区域协调发展水平,尤其是城乡区域协调发展水平。

  第二,更好地通过因地制宜和“以大带小”来推进更高质量的区域协调发展。一方面,在构建新发展格局背景下推进新型城镇化和区域协调发展,需要更好地立足城市化地区、农产品主产区、生态功能区的比较优势,稳定有效地推动农村人口,特别是生态功能区内人口自愿迁入城市,成为新的城市居民。另一方面,目前,经济发展战略从以往“两头在外”的对外贸易逐步向内需和外需相互协调转变,在这一过程中,新技术的研发和引进、实现全球产业链价值链的攀升至关重要。大城市作为区域发展中具有较高对外开放程度和人力资本水平的中心城市,应积极转变自身发展方式,努力打造科技创新中心和对外交流中心,并充分发挥自身“以大带小”的作用,带动边缘区域创新发展。

  第三,更好地找准政策目标对象,构建区域协调发展新机制。在历史、地理等因素的影响下,各地区呈现出较大的自然资源禀赋差异,经济发展水平也不相同。在构建新发展格局背景下,为促进高水平的区域协调发展,需要在主体功能区的基础上进一步建立准确的经济属性空间单元,通过区分不同区域类型、明确“问题区域”来构建空间治理的政策基础。此外,还要进一步细化“问题区域”类型,明确区域质量变革、效率变革和动力变革的空间对象。

  推动形成优势互补、协调发展的区域经济新格局

  在构建新发展格局下推动区域协调发展,要更加尊重客观规律,充分发挥各地区比较优势,提高要素空间配置效率,统筹好区域发展和人的发展,具体措施如下:

  打造推动构建新发展格局的区域发展新优势。顺应人口流动的经济规律,立足地区优势,优化人口流入地和人口流出地的区域发展路径。中心大城市、都市圈和城市群是构建新发展格局的空间基础,是承载经济活动和人口集聚的主要空间,应优化中心大城市发展方式,提升都市圈中心城市的创新和开放功能。同时,优化区域产业链布局,进一步扩大东部地区和中西部地区的中心城市开放水平,强化东北和中西部地区产业承接能力。在农产品主产区强化农业规模化经营,打破城乡产业分割局面,将农村产业融入城市产业分工体系,实现城乡融合发展。在生态功能区,逐步完善资金补偿、产业转移、劳动力就业、共建产业园等领域的多元化生态补偿机制;建立生态资源资产化的标准体系,拓宽生态产权及配额交易范围;健全生态产品价格的市场形成机制,优化河流、森林等自然资源关联区域之间生态产权公平分配与交易机制。

  促进区域一体化发展。深入实施区域协调发展战略,畅通不同尺度空间单元间的大循环。建立城市间分工体系,促进中心大城市的一般制造业向周边中小城市转移;强化都市圈中心城市“以大带小”作用,促进城市建设用地与吸纳流动人口规模相协调,都市圈的基础设施共建与人口市民化成本分担相适应,加大对人口净流出重点衰退地区的专项扶持。推进以区域性城市为中心的都市圈社保和落户积分互认、教育和医疗资源共享。统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖,统一现行城市户籍和居住证功能,在人口集中流入地区试点基于积分制的户口登记制度。扩大城市基本公共服务覆盖范围,促进农村地区养老服务设施向县城集中,引导有条件的农村老人在县城居住养老。进一步降低人口流动门槛,有效推进农业转移人口市民化,夯实城镇化的扩内需基础。

  建立推进区域协调发展的标准区域体系。现有区域政策形成、执行和评估机制并不统一,应加快建立区域类别的判定标准,即“正常区域”或“问题区域”,以准确识别区域类型为区域政策实施、评估工作提供有力抓手。“问题区域”可进一步划分为萧条区域、贫困区域、膨胀区域。萧条区域为传统产业衰退地区;贫困区域为地理位置偏远、自然条件较差、经济结构落后的地区;膨胀区域为经济空间承载过多功能导致人口过于集中的地区。基于上述考虑,可在现行国民经济统计用区划和城乡划分代码、主体功能区划分的基础上,进一步标定不同空间尺度下区域单元,明确省、地级市、县(区)、乡镇空间尺度下的区域类型,尤其是“问题区域”,将自然空间和经济空间合为“一张图”,并成立区域类型标定委员会,负责全面统筹区域空间单元识别工作,不断完善针对不同类型区域单元的财政、产业等政策的宏观调控机制。

  (责编:霍海斌)

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